A monsieur le Vice-Président
A mesdames et messieurs les
Présidents,
A mesdames et messieurs les
membres formant le Conseil d’Etat,
Présentée pour:
La
Coordinadora para la reapertura del ferrocarril Canfranc-Olorón (CREFCO)
Apartado de Correos, 7224
E-50080-SARAGOSSE (Espagne)
Organisation espagnole qui
groupe les syndicats CC.OO., CGT, OSTA, UGT et USO, la Fondation Écologie
et Développement et les associations AFEC, Écologistes en Action,
Proféssionel des Mécaniciens de Train et SIPA, représentée par son porte-parole,
dûment habilité à cette fin,
Contre l’Etat, représenté
par:
M. le
Premier Ministre,
Hôtel de Matignon
57, Rue de Varenne
F-75700 PARIS
Observateurs :
1°) Le Royaume d’Espagne
représenté par:
S.E.
Mme. la ministre du Fomento
Ministerio de Fomento
Paseo de la Castellana, 67
E-28071 MADRID (Espagne)
2°) La Région Aquitaine
représentée par:
M. le
président du Conseil Régional Aquitaine,
Hôtel de Région
14, rue François de Sourdis
F-33077 BORDEAUX
3°) Réseau Ferré de France (RFF)
représenté par :
M. le
président de Réseau Ferré de France,
92, avenue de France
F-75648 PARIS CEDEX 13
I. Rappel des Faits :
La ligne ferroviaire, d'une longueur de 92 kilomètres,
reliant les communes de Pau (France) à Canfranc (Espagne) a été
ouverte de 1883 à 1928, il s'agit d'un axe international reliant la France
et l'Espagne: le trans-pyrénéen occidental.
La ligne ferrée a été exploitée sur la base de deux
conventions internationales depuis son achèvement jusqu'à la date du 27
mars 1970 à laquelle un tragique accident a eu pour effet de suspendre les
liaisons ferrées entre les deux Etats.
Cependant la ligne ferrée demeure régie par les deux
conventions internationales en date des 18 août 1904 et 16 juillet 1928
qui stipulent que chaque Etat s'engage à acheminer sur son territoire les
trains provenant de l’autre territoire.
Depuis la suspension du trafic par voie ferrée en
1970, de très nombreuses études, projets et autres recherches ont été
effectuées tant par les autorités administratives des deux Etats que des
collectivités territoriales. Plus de 25 ans après, la remise en état de
cette ligne n'a toujours pas été opérée.
La CREFCO, organisation requérante, qui groupe les
syndicats, fondations et associations citées ci dessus, a pour objet st
d’obtenir, par tout moyen, la réouverture de cette ligne.
II. Procédure:
A) Procédure préalable:
Le CRELOC, association française avec laquelle la
CREFCO travaille depuis sa création en 1993, a saisi le Premier Ministre
par une demande préalable en date du 24 juillet 2006, aux fins d'obtenir
une décision de principe quant à la réouverture à court terme de cette
ligne, copie de cette demande est versée au dossier du CRELOC.
Cette décision a fait l’objet d’une décision tacite
de rejet faute de réponse expresse depuis sa réception le 26 juillet
suivant.
Le CRELOC entend obtenir l’annulation de ce refus par
le Conseil d’Etat.
B) Procédure juridictionnelle :
Le Royaume d’Espagne ayant un intérêt direct à
l'annulation de la décision litigieuse, il est sollicité du Conseil d'Etat
son appel à la cause.
Dans la mesure où la loi n° 97-135 du 13 février 1997
dispose que l'établissement public à caractère industriel et commercial
Réseau Ferré de France (RFF) assume par délégation législative la mission
de gestion et de construction des lignes ferrés en France, il est
sollicité du Conseil d'Etat son appel à la cause.
Dans la mesure ou la loi n° 2000-1208 du 13 décembre
2000 dispose que les régions sont l'autorité organisatrice des «services
ferroviaires régionaux de voyageurs», il est également sollicité du
Conseil d'Etat son appel à la cause.
III. Sur la compétence :
A. Sur la compétence de la juridiction administrative :
La décision implicite de rejet litigieuse est
susceptible de faire l'objet du contrôle des juridictions administratives
françaises dès lors qu'elle est détachable des relations internationales
entre les deux Etats, qu'elle porte sur l'organisation du service public
et qu'elle est relative aux aménagements de dépendances du domaine public.
1°) L’acte est détachable des relations internationales entre les deux
Etats
La convention internationale entre le Royaume
d’Espagne et la République Française en date du 16 juillet 1928, relative
au fonctionnement de la gare internationale de Canfranc et de la voie de
jonction de cette gare avec la station française des Forges d’Abel, est
toujours en vigueur à la date de la présentation de la présente requête.
Celle-ci prévoit en son article 5 que :
« l’administration ferroviaire française exploitera
toute la section comprise entre la gare française des Forges-d’Abel et la
gare internationale de Canfranc.
Elle sera tenue de transporter les voyageurs et
marchandises qu'elle aura reçus à la gare de Canfranc à destination de
France, quelle que soit leur provenance et, réciproquement, de transporter
à la gare de Canfranc les voyageurs et marchandises qu'elle aura reçus
dans ses gares, quelle que soit leur destination définitive au-delà de la
frontière…».
La décision ici litigieuse vise aux modalités
d’applications en France d'un accord international, elle est donc
détachable de la conduite des relations internationales et diplomatiques
entre les deux Etats (CE Ass., 15 octobre 1993, Royaume Uni de Grande
Bretagne et d’Irlande du Nord et Gouverneur de la colonie Royale de Hong-Kong,
concl. Vigouroux RFDA 1993 p. 1179 et s., chron. Maugüe et Touvet AJDA
1993 p. 848 et s.).
On notera à cet égard que la convention de 1928
réserve à une compétence arbitrale internationale les seules contestations
entre les deux hautes parties contractantes ce qui n’est pas le cas en
l’espèce.
Par voie de conséquence, la décision contestée n'est
pas un acte de gouvernement mais un acte administratif unilatéral de droit
administratif français susceptible de faire l'objet d’un recours en excès
de pouvoir devant la juridiction administrative suivant le droit commun (CE Ass.,
17 février 1950, Ministre de l’agriculture c. Dame Lamotte, concl. Devolvé
et note Waline RDP 1951 p. 478 et s.).
2°) La décision litigieuse porte sur l’organisation du service public
L'association requérante entend défendre
l'organisation du service public ferroviaire.
Il est de jurisprudence constante qu'un acte tel que
celui en litige est susceptible d'être déféré au juge administratif par
toute association en vue de la défense des intérêts qu'elle entend
défendre (CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires et
contribuables du quartier Croix de Seguey Tivoli, concl. Romieu D. 1907
partie III p. 41 et s.).
3°) La décision litigieuse porte sur l'aménagement de dépendance du
domaine public
Les voies ferrées sont des dépendances du domaine
public (art. L.2111-15 du code général des propriétés publiques).
Par voie de conséquence la juridiction administrative est compétente pour
connaître de tout acte, de toute décision relative à son aménagement et à
sa consistance (art. L.2331-1 et s. du même code).
B. Sur la compétence du Conseil d’Etat en premier et dernier ressort :
1°) La décision litigieuse relève partiellement de la compétence du TA de
Pau :
La section de ligne comprise entre la gare de Pau et
le point frontière ressort de la compétence territoriale du Tribunal
Administratif de Pau par application des articles R.221-3 et R.312-7 du
code de justice administrative.
2°) La décision litigieuse relève partiellement de la compétence des TA de
Paris et de Bordeaux :
La section de ligne comprise entre le point frontière
et la gare internationale de Canfranc est régie par le droit administratif
français en application de l’article 5 de la convention internationale du
16 juillet 1928.
L'article 30 de la dite convention ne réserve la
compétence des juridictions espagnoles qu'en ce qui concerne les seules
infractions pénales commises au delà du point frontière.
Cependant, par application des dispositions
subsidiaire de l'article R.312-1 du code de justice administrative, la
compétence territoriale est établie au profit du Tribunal Administratif de
Paris et pour ce qui concerne la gestion des services publics de voyageurs
du Tribunal Administratif de Bordeaux.
3°) La décision litigieuse relève partiellement de la compétence directe
du Conseil d'Etat :
La gestion des affaires domaniales et douanières
françaises au sein du Royaume d’Espagne dépendent de l’ambassadeur de
France près le royaume d'Espagne qui agit ici en tant qu'autorité
française selon le seul droit interne français; la compétence directe du
Conseil d'Etat est donc établie (CE, 13 décembre 1967, Dame de Fabiani,
rec. p. t. p. 741).
De plus, les mesures que le Premier Ministre aurait
du adopter relèvent, en la forme, du Décret puisque la Convention franco-espagnole
de 1928 réserve au seul Gouvernement français le choix des mesures
d'applications qui relèvent, par application du décret n° 97-444 du 5 mai
1997 modifié du seul décret.
Or la contestation de la décision litigieuse relève,
par voie de conséquence, de la compétence du juge qui serait compétent
pour connaître de la légalité de ce décret. Le Conseil d'Etat est donc
compétent pour connaître de la légalité de celle-ci (CE, 7 novembre
1969, Sigala, rec. p. t. 776).
La compétence directe du Conseil d’Etat est donc
également établie.
4°) Le lien de connexité implique l'attribution de cette affaire au
Conseil d'Etat
Le lien de connexité entre les conclusions de la
présente requête qui relèvent partiellement des Tribunaux administratifs
de Pau, de Bordeaux et de Paris, ainsi que du Conseil d’Etat impliquent,
dans le but d'une bonne administration de la justice, d'en attribuer, par
application des dispositions de l'article R.311-1 5°) et 6°) du code de
justice administrative, le jugement au seul Conseil d'Etat.
A défaut cette compétence serait néanmoins établie
par les dispositions de l’article R.351-8 du code de justice
administrative.
Ainsi la présente requête relève bien de la
compétence du Conseil d’Etat.
IV. Recevabilité de la requête
A. La décision litigieuse fait grief :
La décision de rejet tacite née le 24 septembre 2006
fait grief. En effet, celle-ci porte sur l'organisation du service public
ferroviaire et est donc susceptible de faire l’objet d’un recours pour
excès de pouvoir (CE, 21 décembre 1906, Syndicat des propriétaires et
contribuables du quartier Croix de Seguey Tivoli, précité).
B. L'organisation est bien habilitée à attaquer cette décision
L’organisation
requérante a pour object d'obtenir la remise en service de la ligne de
chemin de fer d'Oloron à Canfranc, tel comme l'association française
CRELOC.
La présente requête rentrant dans le champ de l’objet
fondationel de la requérante et l’action en justice, ayant été autorisée
par décision de son bureau du 23 novembre 2006, elle est donc recevable en
son principe.
Si la condition d'organisation espagnole empêche que
la CREFCO peuve être considéré comme acteur légitimé pour présenter cette
requête, on demande au Conseil d'Etat de la considerer comme un appui a
celle de l'Association CRELOC.
C. Le cas rarissime où l’on peut discuter des options techniques de
l'administration.
Il est de jurisprudence constante que le juge
administratif n'a pas à apprécier les choix techniques formés par
l'administration. Cependant cette solution jurisprudentielle ne peut être
appliquée qu'à défaut de texte contraire. En l'espèce les conventions
franco-espagnoles de 1904 et 1928 imposent le mode d'exploitation ferré.
La requête sera donc déclarée recevable par le
Conseil d’Etat.
V. Moyens invoqués à l'appui de la présente requête
B. Sur les moyens de légalité externe :
Le premier ministre n'a pas consulté l'établissement
public Réseau Ferré de France en application des dispositions du décret
n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau
Ferré de France.
Il a été également omis la consultation de la Région
Aquitaine, autorité organisatrice des transports régionaux en
méconnaissance des disposition de l'article 124 de la Loi n°2000-1208 du
13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
Il en a été de même des autorités espagnoles (Ministère
(espagnol) de Fomento et Administrateur (espagnol) des Infrastructures
Ferroviaires) par application des articles 45 et 46 de la convention
franco-espagnole de 1928.
Ainsi la décision litigieuse sera annulée.
B. Sur les moyens de légalité interne tirés de la violation du droit
international :
1°)
Sur l'obligation de maintenir l'exploitation ferrée
Les conventions sus-évoquées imposent aux deux Etats
de maintenir une liaison ferrée entre les points d'origine de la ligne et
la gare internationale de Canfranc qui est le point de jonction entre les
réseaux français et espagnols actuellement exploités par la SNCF (Société
Nationale des Chemins de fer français, Etablissement public à caractère
industriel et commercial de l’Etat) et la RENFE (Red Nacional de
los Ferrocarriles Españoles, personne morale de droit public espagnol).
Ces deux conventions sont toujours en vigueur.
Cette continuité d'exploitation s'applique tant aux
passagers qu'aux marchandises. Depuis le 25 mars 1970, cette exploitation
est suspendue à titre «provisoire». Il n’est pas contestable que
l'accident alors survenu constituait un évènement de force majeure de
nature à suspendre les obligations conventionnelles des deux Etats (cf.
en ce sens l’article 61 de la Convention de Vienne en date du 23 mai 1969
relative au droit des Traités codifiant la coutume internationale ; CIJ,
25 septembre 1997, Projet Gabcikovo-Nagymaros, rec. p. 64, § 103).
Cependant cette force majeure n'est ici que
provisoire et dès que les mesures immédiates d'assistance aux personnes et
aux biens ont été effectuées, il appartenait aux Etats de prendre acte de
la fin de cet événement imprévisible et insurmontable et de rétablir la
liaison ferrée par tout moyen utile.
On notera à cet égard que pareille application a été
effectuée en ce qui concerne les lignes ferroviaires entre Nice (France),
Vintimille et Cuneo (Italie) qui subirent des dommages de même
nature (destruction d’ouvrages d’arts) mais d’importance accrue à
la suite de faits de guerre (cf. en ce sens la convention franco –
italienne du 24 juin 1970).
2°)
Sur les conséquences juridiques du transfert par route
De plus, les règles issues du droit interne infra-constitutionnel,
sont inopposables aux traités internationaux et ne saurait faire échec à
leur application pleine et entière (CE Ass., 20 octobre 1989, rec. p.
190).
Dès lors doivent être écartées les règles de pur
droit interne selon lesquelles une autorité organisatrice demeure libre du
choix technique opéré dans l’exploitation de ses services techniques.
En effet, il résulte d’une exigence constitutionnelle
(CC, 2 septembre 1992, décision n° 92-312 DC, « Maastricht II »)
que les Traités et accords dès lors qu'ils ont été ratifiés, publiés
entrent en vigueur et doivent être exécuté de bonne foi suivant la règle
Pacta Sunt Servanda.
Ainsi la France ne peut désormais invoquer la force
majeure pour refuser d'adopter les mesures, de toute nature juridique et
technique, propres à rétablir dans les plus brefs délais la continuité de
l'exploitation ferroviaire.
Si l'exploitation par voie routière, au profit des
seuls voyageurs, de liaisons vers Canfranc depuis la France pouvait être
de nature à permettre un maintien de l'exploitation durant le temps
nécessaire à la remise en état des installations, cette solution n'est
plus conforme à la convention de 1928 dans la mesure où aucun travail
public, ni aucune intervention significative sur les ouvrages ferrés n'est
intervenue depuis. On notera même à cet égard que les lignes aériennes
d'alimentation électriques (caténaires), la signalisation, et une partie
des autres installations ont été déposées, détruites et même aliénées.
3°)
Sur la méconnaissance de l'obligation technique posée par les conventions
Ainsi l'Etat français disposait de toute la latitude
des techniques disponibles et des voies offertes par le droit
administratif interne pour mettre en œuvre la dite convention.
Il n'est pas question, au titre de la présente
instance et pour l’organisation requérante, de rechercher à imposer à
l'administration compétente des choix techniques préétablis ou fini au
delà de la lettre des conventions de 1904 et 1928. Les conventions ici
applicables ainsi que le droit interne ne le permettent pas.
En revanche la Convention de 1928 impose l'emploi du
mode ferré d'exploitation de la ligne Pau – Canfranc. Ce mode
d'exploitation étant méconnu en méconnaissance des stipulations invoquées,
la décision litigieuse qui refuse son rétablissement sera annulée.
L'Etat français demeure pour le surplus libre de tout
choix technique hormis ceux adoptés par les deux gouvernements :
- ligne
électrifiée selon les techniques applicables en France,
- ligne
à écartement français (écartement dit «normalisé» de 1,435 m),
-
exploitation techniquement régie par les règlements français,
-
exploitation techniquement effectuée par l'administration française.
C. Sur les moyens de légalité interne tirés de la violation du droit
interne :
1°).
Sur le principe de continuité des services publics
Le principe de continuité des services publics (CE,
7 août 1909, Winkell, rec. p. 826) est un principe fondateur du droit
administratif français.
Ici, le choix technique est partiellement imposé par
le droit applicable. Au regard de ces textes, la continuité du service
public ferroviaire n’est plus assurée sur une «voie ferrée».
Dès lors la décision litigieuse qui refuse de
rétablir un service public interrompu sera annulée.
2°).
Sur le caractère inopérant de la règle de libre mutabilité des services
publics.
Il est également de jurisprudence constante que
l'administration active peut changer, en fonction des besoins et
nécessités du service, tout mode technique d'exploitation. Au regard des
conventions internationales invoquées, le dit principe ne pourra qu'être
écarté par le Conseil d’Etat comme inopérant puisqu'une norme supra légale
impose cette exploitation.
3°).
Sur le principe d'obligation d'entretien du domaine et des ouvrages
publics
Compte tenu des obligations impérieuses qui incombent
à la France au titre des conventions internationales applicables, le
domaine public de l'Etat n'a pas été entretenu conformément à sa
destination puisque les voies, installations et équipements ne sont plus
en état de marche et que la continuité technique des infrastructures n'est
plus assurée.
Ainsi l'Etat a méconnu son obligation d'entretien des
dépendances domaniales et des ouvrages publics dont il est le propriétaire.
La décision litigieuse sera annulée de ce chef.
VI. Conclusions accessoires
1°)
Injonctions
Compte tenu des refus nombreux et réitérés de remise
en service de la ligne depuis son interruption par les services français,
il est sollicité du Conseil d'Etat qu'il enjoigne, sur le fondement des
dispositions des articles L.911-1 et suivants du code de justice
administrative, à l'Etat de :
-
Procéder dans le délai de 3 mois, à compter de la notification de
la décision à intervenir, à la résiliation de tout bail, convention ou
autre, de nature à préjudicier à la remise en état des voies ferroviaires
entre Pau et Canfranc,
-
Procéder dans le délai de 3 mois, à compter de cette même date, à
l'adoption d'une décision formelle de réouverture de la dite ligne dans
les formes prévues par le décret n° 97-444 précité,
-
Procéder dans le délai de 5 ans à la réouverture effective de la
dite ligne selon les choix techniques et modalités qu’il lui plaira
d'adopter.
En effet, de telles injonctions sont seules de nature
à assurer l'exécution pleine et entière de la décision à intervenir.
2°)
Astreintes
Compte tenu des délais écoulés et de la mauvaise
volonté de certains acteurs techniques ou étatiques, il est sollicité du
Conseil d'Etat qu'il prononce une astreinte en cas de non respect des dits
délais à hauteur de 10000 euros par jour de retard à l'expiration du délai
précédemment discuté.
Le délai de 5 ans n’est pas utopiste dès lors que la
reconstruction d'un seul pont est requise pour lequel l'ensemble des
études techniques sont effectuées. Aucune expropriation n'est –en soi–
requise, seule une simple enquête publique serait envisageable à supposer
que la Convention de 1928 n’y fasse point obstacle.
3°)
Frais irrépétibles
Compte tenu des diligences accomplies par
l’organisation requérante, il est sollicité, sur le fondement de l'article
L.761-1 du code de justice administrative de condamner l'Etat à lui verser
la somme de 5000 euros.
VII. Conclusions
Par l'ensemble des motifs ci avant exposés, ceux à
soulever, à parfaire, à suppléer, au besoin d'office, il est sollicité du
Conseil d'Etat de bien vouloir :
1°) Annuler la
décision litigieuse,
2°) Enjoindre à
l'Etat de procéder aux actes et actions requis pour pourvoir à l'exécution
de la décision à intervenir, le cas échéant sous astreinte selon les
modalités ci avant exposés,
3°) Condamner l'Etat
à verser au requérant une somme de 5000 euros au titre des frais non
compris dans les dépens.
Signé à Saragosse, le 23 novembre 2007, en 8
exemplaires conformes. Sous toutes réserves,
Pour l’organisation requérante, son porte-parole
dûment habilité à cette fin,
Víctor López Morales
